检察机关提起民事公益诉讼的法律 地位和具体程序

时间:2018-09-27 09:03:07   来源:
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检察机关提起民事公益诉讼的法律地位和具体程序

新疆库尔勒垦区检察院  赵伟

摘要:《民事诉讼法》第五十五条将民事公益诉讼诉权的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”,但并未具体规定哪些机关或组织享

有,特别是检察机关是否有权提起。实践中检察机关在实际案例中的经验证明了其具备了较其他主体而言的显著优势。在这种情况下,检察机关的公益诉讼的法律地位和具体程序值得我们研究。

关键词:检察机关;民事;公益诉讼;程序

正文

一、检察机关提起民事公益诉讼的法律地位

检察机关提起民事公益诉讼的合理性一直是理论界探讨的一个热点问题,在实践当中也有很多有益的尝试。目前对检察机关民事公益诉权产生争议的根本原因在于没有厘清相关权属的性质,将公诉权错误的归入到检察监督权当中,这也导致了检察机关在民事公益诉讼中的定位含糊不清。

(一)提起民事公益诉讼的必要性

公益案件的大多数受害者是普通民众群体,面对的强大的利益集团他们往往处于弱势地位。此时,需要一个强有力的机关或者组织来代表公共社会主张司法救济,维护公共利益。因此,国家机关作为救济和维护公共利益保障的重要性格外凸显。在实际案件中,检察机关提起诉讼方式的具体选择,对案件的审判结果起着至关重要的作用。

(二)公益诉讼的法律地位

目前,检察机关提起公益诉讼的法律地位有三种观点:一是支持起诉,依据是《民事诉讼法》第15 : “机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。本条款中的“机关”虽然未明确是否包含检察机关,但检察机关属于国家机关的重要组成部分,理应包括“检察机关”。二是督促起诉。督促起诉指有权提起民事公益诉讼的主体却怠于行使权利,检察机关敦促其行使权利。督促的程序首先是检察机关认为此类案件有起诉的必要的,先以检察建议方式敦促相关主体及时提起诉讼,当被督促主体在一定期间内并未提起时,应向检察机关说明具体不起诉的原因。当不起诉原因不符合不起诉条件时,检察机关可再次督促或者由检察机关直接提起民事公益诉讼。

三是直接起诉。在这种形式中,检察机关基本享有民事诉讼中其他原告主体的一切权利,但同时也具备了其他主体所没有的特殊权利,检察机关所特有的法律监督权,构成了检察机关独立诉讼与其他主体提起公益诉讼之间的实质性不同。这种形式在司法实践中正处于完善和健全的过程之中。

笔者对于第一种观点持否认态度,虽然《民事诉讼法》第15 条规定了“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”,但其不属于“法律规定的机关”,不具备公益诉讼的原告资格。理由是: 1) 由于我国检察机关监督者的特殊身份,若直接提起诉讼,会影响法院的公正审判。2) 若由检察机关提起公益诉讼,其利用国家资源进行的调查取证、提起诉讼和参加诉讼,会破坏民事诉讼主体间的平等地位。因为被告无上述资源。3) 检察机关直接提起民事诉讼,是对当事人处分权的干涉,不符合民事诉讼自身的特点。检察机关无力承担公益诉讼的活动。从目前检察机关的运行情况来看,几乎所有的机构都处于超负荷运转的情况,已无人力和资源再承担公益诉讼的职能。[1]

对于第二种观点,不存在太大的争议,因为检察机关本身就具备监督的职能。对于第三种观点,笔者认为应当承认检察机关的提起公益诉讼的法律地位。我们认为,虽然最高法院《民诉法解释》并未将检察机关纳入到“法律规定的机关和有关组织”的范围,但也没有明确否定。从理论上讲,检察机关不仅可以是法律的监督机关,也可以是公共利益的代表、国家公益诉讼的代表人,这是由其性质和职责及自身优越性所决定的。公诉权是检察机关代表国家对违法行为提起控诉并制止违法行为的一项公益行为。将国家公诉的职责延伸至民事公益诉讼领域,并不违反法律设置检察机关以维护国家公共秩序的初衷。尽管检察机关在绝大多数情形下行驶的是刑事公诉权,但代表公共利益参与到民事诉讼中去与公诉权维护公益的本质是相吻合的,许多国家的立法和司法实践也证明了这一点。因此,检察机关的公诉权不仅应包括刑事公诉权,还应包括民事公诉权。[2]

二、检察机关提起公益诉讼程序构建

检察机关提起民事公益诉讼的司法实践需要有一个具有可操作性的诉讼程序作为支撑。检察机关提起之民事公益诉讼,其本质上仍属民事诉讼范畴,公益诉讼程序的运行应当以民诉普通程序作为依据和参照。但是检察机关提起民事公益诉讼具有特殊性,为了诉讼的可操作性和权威性,有些具体问题还是要明确。

(一)民事公益诉讼提起范围

在确定检察机关提起民事公益诉讼的受案范围之时,必须充分考虑我国目前的经济社会发展状况和我国公益诉讼制度本身的发展情况。我国目前的民事公益诉讼处于试点阶段,检察机关司法资源有限,提起民事公益诉讼也没有直接经验可以借鉴,检察机关提起民事公益诉讼是个新鲜事物,所以目前检察机关提起民事公益诉讼的范围应当进行一定的限缩。限缩的考量有很多,基于维护社会公益主体的多元性和利于实现维护社会公益目的实现的角度考虑,目前我们应当从检察机关与行政机关,与其他民事公益诉讼主体在维护公益的关系上界定检察机关提起民事公益诉讼的范围。以免在司法实践中出现不需要检察机关提起公益诉讼的案件而转交给检察机关,本应检察机关提起公诉的案件因没有明确的授权检察机关处于观望状态的情况,导致侵害公共利益的违法行为得不到有效制裁。[3]检察机关作为法律监督机关,起维护社会公益的顺位应当靠后,只有在没有其他的方法可以保护社会公共利益的情况下,方可由检察机关提起民事公益诉讼。

(二)举证责任

在民事公益诉讼中,举证责任分配问题十分重要。民事诉讼的关键在于证据,整个诉讼过程都会围绕证据展开。我国民事诉讼法确立了“谁主张、谁举证”的证明责任制度。当事人对自己主张的事实必须提供证据予以证明,否则将承担不利的诉讼后果。对于一些特殊的案件,法律也做了举证责任倒置的规定,民事诉讼法和侵权责任法对此做了比较详细的规定。传统的举证责任在民事公益诉讼中是否同样适用?有些学者认为检察机关作为国家公权力单位,在诉讼中具有比较强势的司法资源,举证责任倒置不应适用于检察机关作为原告的诉讼中来,否则对于被告不利,影响司法公平。但有些学者认为,对于公平公正的司法体制来讲,检察机关并没有什么优势可言。比如环境领域和食品药品领域的侵权行为,由于行为形成,实施过程的不规范不透明,专有技术和生产工艺的保密,导致产生危害的原因和条件具有复杂性,说明危害产生机制具有困难性,检察机关由于队伍结构的局限性,对专业领域的调查取证没有任何优势。反之,侵权一方由于与证据的距离较近,对造成危害的原因、结果更为熟悉。同时,举证责任倒置规则的设置一方面是为了保护受害人相对弱势的情况,另一方面更是因为侵害方对自己比较了解,更易证明自己没有侵权,更利于诉讼高效、高质量完成,提高维护社会公益的实效。所以,检察机关提起公益诉讼应当使用普通主体私益诉讼的证据规则。[4]

(三)检察机关的诉讼权利

检察机关在公益诉讼中的诉讼地位,是靠一系列的诉讼权利和诉讼义务来支撑的,没有具体的诉讼权利和义务也就没有实质性的诉讼地位。我国传统的民事诉讼立法和学理主要是围绕私人作为当事人的中心构建的,而且检察机关的职能被有限地定位为抗诉,因此在构建检察机关提起公益诉讼的制度时,应当明确检察机关一系列的诉讼权利和义务。

第一,起诉权、参诉权。检察机关对于公益诉讼的起诉权、参诉权,总体上属于启动诉讼程序的诉讼权利;通过立法对检察机关进行明确授权,是构建检察机关提起公益诉讼制度的第一步。关于这一点,前文已有述及,目前由全国人大常委会临时授权的方法只是权宜之计,将来应通过修改《人民检察院组织法》或者《民事诉讼法》的方式,明确规定检察机关对涉及纯粹公共利益的案件享有起诉权,对复合型公共利益的案件享有起诉权或者参诉权。

第二,调查权、辩论权。检察机关作为公益诉讼的诉讼主体,必然要在公益诉讼程序中提出诉讼请求。为了支持其诉讼请求,检察机关势必要举证证明其诉讼请求,并围绕案件争点与对方展开法庭辩论。但是,我国目前诉讼法关于检察机关的调查权、辩论权的规定是较为粗疏的。在民事诉讼法典上,仅在审判监督程序中有一处规定(即第210 条),人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。公益诉讼制度

与审判监督程序是迥然相异的程序制度,前者是一种全过程的诉讼程序,后者仅仅是事后救济程序。因此,将来应通过立法明确,检察机关为了提起或者参与公益诉讼,有权向有关国家机关、社会团体、企事业单位和个人调查收集与案件相关的证据材料,有关单位应当配合;有权在诉讼程序中进行辩论,人民法院应当保障检察机关享有充分的辩论权。

第三,撤诉权、和解权。检察机关作为公益诉讼的主体,在享有发起诉讼权利的同时,也应享有以撤诉、和解的方式终结诉讼的权利。这是因为,在司法实践中可能发生这样的情形,即违法行为人已经有效地停止了侵害;或者违法行为人已经有效地对公共利益进行了救;或者违法行为人按照检察机关的要求对公共利益进行补救有极大困难或者根本不可能,但提出了替代性的、同样有效的其他补救方案,愿意进行和解等情形,从而使得公益诉讼没有继续进行的必要。但是,为了防止检察机关误用或者滥用权利,应当对撤诉、和解行为建立适当的监督机制。在检察机关提出撤诉或者和解的请求时,建立法院主持下的由公众参与的听证制度,或者由法院发布公告、允许公众在一定期间内提出异议的制度,是较为理想的方案。

第四,上诉权、抗诉权。公益诉讼程序与一般私人诉讼程序一样,也要遵循我国基本的审级制度,允许对法院的一审判决进行复审救济。这既是精准维护公共利益的需要,也是保障当事人享有的公平审判权的需要。通常认为,公平审判权是公民相对于国家司法机关所享有的获得公平听审和裁判的权利。当事人的公平审判权保障应当成为我国复审救济制度理论的重要基础之一。检察机关作为公益诉讼的一方主体,应当享有对一审判决不服的上诉权,以及对生效判决不服时的抗诉权,这也是其享有完全的当事人诉讼地位所必须的制度保障。[5]

(四)检察机关提起民事公益诉讼的管辖

管辖的规定与一般民事案件的地域管辖及刑事管辖一致,可予以适用。但基于公益诉讼的特点,确定管辖时应注意一些原则:遵循起诉及审判均方便的原则。一般而言,民事公益诉讼的管辖由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的检察机关管辖。具体的管辖检察院应当根据是否有利于起诉以及是否有利于法院审判进行确定。遵循中级法院管辖的原则。民事公益诉给与一般诉讼不同,其影响范围广,涉及的受害人可能成千上万,涉及的领域也非一区一县可以涵盖,如河流污染、大气污染等。一般民事诉讼有具体的受害人,一般是一对一的受害,即使受害人众多的案件,一般来说也是局限在相对较小的区域,所般民事诉讼的一审法院一般是区县级法院。民事公益诉讼的影响范围及人数决定其由区县法院受理很难做到效率及公正,而中级人民法院作为一审受理,一方面市级区域已经算是比较大的区域,另一方面也保障被告人可以有上诉权,保证二审终审。如上海、北京等直辖市,只有市县两级所以具体何种区域作为一审法院,可以具体问题具体分析。如上海偏远郊区,因同上海市区联系不是非常紧密,可以由区法院受理。而上海市区各区联系紧密,且各区范围较小,可以授权某区法院作为相邻几个区的民事公益诉讼案件的共同受理法院。坚持独立公正的原则。民事公益诉讼的案件往往与地方政府有各种关系,因为大型企业的破坏公益行为往往伴随着其经济实力的迅速增加,这种大型企业又是地方政府的纳税大户,其利益与政府的利益息息相关。这种民事公益诉讼必然影响企业的经济发展,诉讼活动很可能受到地方政府的干扰。因此,在发现污染企业的侵害行为与地方政府的行政行为可能有关时,为了维护司法的公正,可以申请上级法院指定其他法院管辖,而这种指定管辖的异地审理,对于民事公益诉讼来说应当成为常态,这也是与一般民事诉讼很少改变管辖的区别。

三、结语

我们任何人都不是孤立的个体,如果整体的利益受到损失,那么个人的利益必然受到损失。不要以为公共利益与自己无关,每个人都是公共利益的受益者,每个人都应该保护公共利益不受侵犯。而法律应当保护公民的这种权利。良好的法律能够引导人民从善,基于这样的考虑,我们才应当通过法律制定公益诉讼制度来弥补现有制度的缺陷。而又是基于法律的尚不完善,我们才需要国家机关来保证制度的实施,检察机关作为法律监督机关,为维护社会公益提起民事公益诉讼制度就应运而生。


参考文献:

[1] 马梅凤.关于检察机关参与环境公益诉讼问题的几点思考[J].理论导刊,2012( 5) : 9698

[2] 刘润发.论现代公诉权的价值构造[J].湖南警察学院学报,2007( 6) : 18

[3] 肖建国.我国民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报,2012.

[4] 陈永军,赵信会.检察机关提起民事公益诉讼研究[J].山东农业工程学院学报,2016( 6) : 18

[5] 刘华英.检察机关提起民事公益诉讼的制度设计[J].当代法学,2016 ( 5) : 9698




[1]马梅凤.关于检察机关参与环境公益诉讼问题的几点思考[J].理论导刊,2012( 5) : 9698

[2]刘润发.论现代公诉权的价值构造[J].湖南警察学院学报,2007( 6) : 18

[3]肖建国.我国民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报.2012.10.10.7.

[4]陈永军,赵信会.检察机关提起民事公益诉讼研究[J].山东农业工程学院学报,2016( 6) : 18

[5]刘华英.检察机关提起民事公益诉讼的制度设计[J].当代法学,2016 ( 5) : 9698


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